Direct naar content

Column: Ook wat goed is kan beter

Peter van den HeuvelAmarantis, Inholland, BOOR... als je deze namen in een gezelschap van onderwijsmensen laat vallen, weet iedereen waar je het over hebt. "Dat zijn schoolbesturen en schoolbestuurders die stevig uit de bocht zijn gevlogen." Veel mensen die met onderwijs te maken hebben, zien in hun eigen omgeving best zaken die voor verbetering vatbaar zijn. Maar zij beschouwen dergelijke geruchtmakende affaires toch als incidenten, uitzonderingen. In de publieke opinie is dat beslist anders. Schoolbestuurders worden daar maar al te makkelijk toegevoegd aan het rijtje van zichzelf verrijkende zonnekoningen die banken, zorginstellingen en woningcorporaties besturen. In de publieke opinie zijn het boeven, en de overheid kan er niet hard genoeg tegen optreden.

Kamerbrief versterking bestuurskracht
Amarantis was de directe aanleiding voor staatssecretaris Dekker om de Tweede Kamer in april een brief te sturen over de versterking van de bestuurskracht in het onderwijs. Afgezet tegen de geluiden van de publieke opinie is die brief genuanceerd. De staatsecretaris markeert zijn positie, wanneer hij aangeeft dat hij verantwoordelijk is voor het onderwijsstelsel en voor systeemsturing. Dat houdt in dat de overheid, via normering en onafhankelijk toezicht, de kwaliteit van het onderwijs bewaakt en dat schoolbesturen de resultaten inzichtelijk maken en zich hierover verantwoorden. Hij zet zich daarmee duidelijk af tegen de roep om als overheid zelf de touwtjes (meer) in handen te nemen.
Hoewel de staatssecretaris vaststelt dat de meeste bestuurders hart hebben voor de publieke zaak en zich volledig inzetten voor de kwaliteit is de klas, is verbetering mogelijk. Dat valt moeilijk te ontkennen. Zeker als je je realiseert dat governance nog geen lange geschiedenis kent in het funderend onderwijs. Het is niet vreemd dat er aan het intern toezicht nog wel wat te verbeteren valt. Toezicht houden is zeker niet gemakkelijker dan besturen en moet vooral in de praktijk geleerd worden. Ik zie dat heel veel Raden van Toezicht zich daar zeer bewust zijn en hard werken aan hun eigen ontwikkeling. De publieke schandpaal dreigt echter ook voor toezichthouders. En dat leidt vervolgens alleen maar tot krampachtigheid, nervositeit en overreageren, als er – terecht of niet terecht - vragen gesteld worden over het doen en laten van de bestuurder. Het vooruitzicht van hoofdelijke aansprakelijkheid van toezichthouders, wegens onbehoorlijke taakvervulling, kan ondanks het feit dat het niet veel meer is dan symboolwetgeving, wel eens contraproductief uitpakken.

Afgrenzing
Dekker wil, vanuit zijn systeemverantwoordelijkheid, kunnen beschikken over middelen om in te grijpen “als de situatie zo erg uit de hand loopt dat de kwaliteit van het gehele onderwijsstelsel onder druk komt te staan”. Maar wanneer is er sprake van bedreiging van het onderwijsstelsel? Hoe omvangrijk of ernstig moeten incidenten zijn voor het zover is? Erg belangrijke vragen, omdat de minister een interventiemogelijkheid wil hebben in de vorm van een aanwijzingsbevoegdheid. En dus vraagt dat om een scherpe afgrenzing van wanneer overheidsingrijpen wel en niet gelegitimeerd is.
Vervolgens kondigt Sander Dekker (mogelijke) maatregelen aan. Op sommige volgt snel een "ja", maar... één van de maatregelen is het laten afleggen van een eed door bestuurders en toezichthouders. Dat is er een voor de publieke tribune. Symboolwetgeving. En die helpt echt niet om de enkeling, van wie het morele kompas niet sterk is, op het rechte spoor te houden. Meer competitie kennen we al: lijstjes als van Trouw leiden niet tot verbetering van kwaliteit, maar tot concurrentie. Versterking van medezeggenschap is vanzelfsprekend wenselijk, maar wie veel met medezeggenschapsraden te maken heeft, weet hoe taai die materie kan zijn.
 
Onderwijsinspectie
Een van de andere maatregelen betreft het verbinden van het interne met het externe toezicht door de Onderwijsinspectie. Dat gebeurt doordat bij wet wordt vastgelegd dat de interne toezichthouder in bepaalde gevallen de Inspectie moet informeren. Die koppeling kan zeker zinvol zijn, al maakt het wel nieuwsgierig om welke zaken het zal gaan en waar de koppeling in de praktijk toe zal leiden.
Begrijpelijk is de zorg over het financieel beheer en niet onlogisch is het om daar via verslagverplichtingen meer zicht op te krijgen. Ook al zou de overheid dit niet verplicht stellen, dan nog getuigt het van goed toezichthouderschap als van de bestuurder gevraagd wordt een meerjarenperspectief op te stellen en een risicoparagraaf.

Fusietoets
Opvallend is dat de brief van Dekker ingaat op de fusietoets en daarbij aandacht vraagt voor de extra bestuurskracht die nodig is om grootschalige organisaties op het spoor te houden. Maar zonder daarbij de andere kant van de medaille te belichten. In het primair onderwijs is, zo weet ik uit ervaring, juist de zorg voor bestuurskracht en bestuurlijke continuïteit voor eenpitters of besturen met weinig scholen een belangrijk argument voor bestuurlijke schaalvergroting. Bij de Commissie Fusietoets staat het marktaandeel centraal bij de beoordeling en leggen argumenten van bestuurlijke kwaliteit weinig gewicht in de schaal. Het is een gemiste kans dat er, zoals aangekondigd, alleen in geval van krimp meer ruimte ontstaat voor een soepelere toetsing. 
 
Commissie Fusietoets in het Onderwijs: per 1 oktober 2011 is de Commissie Fusietoets in het Onderwijs (CFTO) werkzaam. Deze commissie is ingesteld om de bewindslieden van OCW te adviseren over voorgenomen fusies in het onderwijs. De Commissie adviseert over fusieverzoeken van schoolbesturen in het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs, het (voortgezet) speciaal onderwijs en in het beroepsonderwijs en volwasseneneducatie. Ook zogenoemde intersectorale fusies - fusies tussen besturen uit verschillende sectoren - worden door de Commissie getoetst.

De Inspectie zal ook het bestuurlijk handelen in haar toezicht betrekken. Je kunt je voorstellen dat dit het geval is wanneer er een aantoonbare relatie bestaat tussen dat handelen en de onderwijskwaliteit (het voldoen aan deugdelijkheideisen). Hier zijn niet alleen de bestuurders in beeld, ook de interne toezichthouders. De Inspectie wil een toezichtkader maken, waar ook elementen als cultuur en gedrag deel van uitmaken. Dit is voer voor onderwijsjuristen of de overheid om te bekijken of hiermee niet de grenzen, die ten grondslag liggen aan ons onderwijsstelsel, overschreden worden. Hoe lang zal het nog duren voordat de Inspectie aanschuift in de boardroom? 

De Inspectie van het Onderwijs maakt bij het beoordelen van de kwaliteit van het onderwijs op een school of instelling gebruik van een toezichtkader. Daar staat in hoe de inspectie werkt, wat zij beoordeelt en wanneer het onderwijs van voldoende kwaliteit is. Zo weten scholen en besturen wat ze van de inspectie kunnen verwachten.  

Amarantis, Inholland, BOOR zullen zeker niet de enige gevallen blijven van schoolbesturen die de plank stevig misslaan. Het is dan ook goed om aandacht te vragen voor het inperken van de risico’s zodat dit niet nogmaals gebeurt. Integer en deskundig bestuur en intern toezicht is onontbeerlijk. En al is de schijn mogelijk anders: daar is het bij de meeste schoolbesturen goed mee gesteld.

 

Delen